王雍君 乔燕君
人类的财政知识虽然由来已久，并在近代的相关学科中积累起相当大的体量，但总体上仍显杂乱无章、缺乏整合，迫切需要用一条融贯的主线将其连接起来，形成统一的、具备科学形态、内涵丰富且外延广阔的知识体系。借助这一体系，我们才能在宏大的经济社会背景下获得公共财政事务的深刻洞见，从而为理想且可行的财政安排提供蓝图和细节。
作为私人物品(privategoods)的对立面，集体物品及其制度安排的重要性与复杂性长期以来得到了广泛认可，并在政治学、管理学、经济学、伦理学、法学和史学等诸多学科领域留下了自己的足迹，这种情形无疑仍将继续下去。有了集体物品这一主干作为独特和独立研究对象，财政学就完全有资格形成自己独立完整的基础理论体系。
该体系可架构于紧密联结集体物品的三个核心概念之上，财政共同体、共用池资源和委托代理关系形成的场域，分别指向集体物品的公共供应，从何而来（共同体）、使用什么资源（共用）、采用什么方式（委托代理人）三个一般性的公共财政问题。
公共场域（field）一词原本为政治学和社会学用语，系指由社会成员按照特定的逻辑要求共同建设的、展开政治或社会生活的相对独立的社会空间，可以是实体性的、也可是非实体性的空间。
公共财政活动属于典型的公共生活，不可避免地依托于三个基本的背景：第一，有财政能力进行自我维持的共同体，包括上至国家下至国家内部的基层辖区。第二，共同体必须将私人财产转换为共用池资源，作为集体物品公共供应必不可少的资源投人。第三，由于以人人亲自到场的方式筹措和使用共用池资源既不可行也无必要，代理安排在规模较大的共同体中必不可少，在这三者共同构建了财政活动的公共空间。
一直以来，这些基本场域被拆散，在各相关学术中研究各自独立，并未受到集体物品的牵引，这是导致财政支持无根基和碎片化的首要原因，其他原因包括相关学科（尤指经济学）对集体物体物品的研究并未在三个相互关联的基本场域展开。由此而来的新财政学可表述为因果关系清晰可辨的“财政树”的四个层次：财政现象(树冠)、财政制度、政策与安排(树枝)、集体物品(树干)和三个财政场域(根基)。后者涵盖财政共同体、共用资源池和委托代理关系。这里的“共用资源”特指作为共同体共同财产的财政资源，即包括流量和存量在内的广义公共资源。
财政共同体
共同体的历史至少与人类文明史一样久远。这些共同体在历史长河中要么形成于自然演化，要么形成于人为建构。人类或多或少地在是“自己的”共同体下展开集体行动与公共生活，反映人类作为社会性动物的天性。这些数目庞大、呈网络和金字塔状分布，具有特定边界且规模与样貌各异的共同体，以财政（税收与支出）纽带连接而成。人类在财政共同体下生活无非是追求个体假设相互分隔孤立状态（原子社会)下无法达成的“额外”利益。这些区别于通常私人物品(privategoods)表达的、具有可分性与独享性的利益形式，可定义为受惠于共同体全体成员的普遍利益，典型地由集体物品表达并传递给共同体成员共享，共同体及其成员因而彼此都负荷了指向对方的财政责任，即分担集体物品费用和公共交付集体物品的责任。
对于共同体成员而言，责任的先在性体现为“先于”个人选择。无论个人是否被赋与选择自己偏好的、与尊重他人权利相一致的目的与价值，个人生来就具有特定共同体成员、并从中分享普遍利益这个事实，并不具有可选择性，如同我们无法选择自己的父母和血型一样。易言之，作为共同体成员的身份本身就约定了责任的先在性，无论附着于这一身份之上的角色是臣民、纳税人还是消费者抑或公民。先在责任要求成员交出自己的部分财产作为共同体的共同财产，以此分担集体物品公共供给的费用——其中很大一部分属于固定成本。规模经济意味着全体分担对促进普遍利益至关紧要。
很少有其他纽带比财政纽带更基本、更正式和更频繁。为此，实质内容早已从现代财政学中蒸发的共同体理论，应被重新召回到新综合知识体系中。该体系应该、也有能力担负重任。但关注的焦点应从政府间关系和地方财政移向更实质的话题：在消费者、纳税人、内部人还是公民路径上的建构，才是最有前途与希望的路径。如何把公民美德培育与建设共同财政纽带的努力结合在一起，自下而上还是自上而下地推进这些努力更好？
在共同体话语下，现代财政制度不仅应被视为满足人民对集体物品需求的手段，还要承担教育公民以形塑良善共同体的功能，而且后者的紧要性和紧迫性丝毫也不亚于前一任务。良善共同体不仅有能力妥善管理与有效利用稀缺资源，而且有能力使共同体能够以较少利益冲突组织起来，后者对达成和谐社会的理想与目标更为重要。
共用资源池
除了财政共同体这一空间场域，集体物品的公共供给明显地还要求共用资源池这一场域，即共同体成员将自己财产的一部分移交共同体以分担集体物品的费用，作为担负和解消对共同体先在责任的一种方式。财政责任(伴随道德责任)负荷的先在性，不仅来自共同体的存在先于个人选择这一事实，还来自个体成员从自己栖身其中的共同体获益这个事实。
这些得自成员的财政资源（包括资金与资产)形成了共同体集体拥有并统一支配使用的共用资源池（the commonresourcepool）。共用资源池有其限度，危险就隐藏在四个固有特征中：总量有限、开放式使用、利益的可私人化、成本的可社会化。
任何政府在特定财政年度支配使用的财政资源总量是有限的，但资源索取（预算申请）是开放式的，而且资源索取者或受益者总是具有追逐狭隘利益的动机与机会，也有足够的动机和机会将财政成本转嫁给纳税人。公共支出管理的首要价值包含对财政可持续性和代际平等的关切，其价值高于随后的优先性配置与运营绩效。
共用资源池风险源于共同财产权本身，反映人类社会的公共产权困境;任何社会都不可以没有公共产权，但缺乏节制不可避免地带来风险。这些风险来自四个层次，一是免费午餐问题：世间的好东西，只要是免费或近乎免费的，通常最容易被浪费。二是各种形式的财政专款专用———包括公共基金——也在某种程度上反映特权与垄断对共用池资源的分配影响。三是作为一般规则指定用途的收入，只是在成本与受益两个方面存在直接联系的情况下才是适当的（如通过道路税费为道路融资）。四是风险也来自等级制本身。等级基础的资源分配即便是适当的，维持等级制的成本通常也高。因为等级本身带来的好处诱使更多的人争夺等级，这种维持与争夺成本构成科斯描述的社会交易成本的重要组成部分。
政府间财政安排会带来地方财政层面的共用池问题。在地方政府看来，如果有机会通过挖“中央财政的墙脚”的方式获益，比如自由裁量或谈判确定转移支付，预期中央财政将为自己的道德风险行为带来的后果买单，比如过度举借无力自行偿付的债务。那么，局部最优策略就是在财政收益私人化的同时，将财政成本转嫁给中央或最终转嫁给纳税人。由于每个地方辖区都具有如此作为的动机，这类财政安排很容易造就高风险。
委托代理关系
财政共同体回答了“谁”，共用资源池回答了“用什么”展开集体物品的供应，委托代理关系就是为此量身定制的场域。如果没有对这个场域的关怀与话语，新财政学就没有可能形成完整且合理的知识体系。
该场域将共同体成员与共同体的关系构想为委托代理关系:全体成员将管理共用池资源和集体物品交付的责任集体地委托给作为代理人的共同体———政府。主要包括代议机关(中国背景下的人民代表大会)与行政部门间以及单一制国家的中央与地方间委托代理关系。
时下中国大力开展的反腐运动，在很大程度上呼唤的正是委托代理关系的制度化构建。绩效评价也是如此，两者都指向限制委托代理问题及其负面后果所高度依赖的两个范式：受托责任范式和财政竞争范式。前者聚焦受托责任机制，以及包含预算授权、公开透明、预见性和公民参与在内的一系列支持性机制，来强化与改进政府对人民的财政受托责任。后者关注如何通过强化共用池资源的良性竞争——多数专款专用安排倾向于妨碍竞争，来限制代理人榨取财政租金的机会与意愿。辨识两个范式对财政制度建构的丰富且实在的含义，正是新综合财政理论体系在第三场域的中心任务。
新财政学体系可被架构为由“财政树”表达的纵向因果关系链：无论自上而下——从树冠到树枝、再到树干、最后到根基，还是自下而上。“新综合”首先体现在找回了“财政树”的根基部分财政场域，这正是长期以来财政学明显缺失的一环。财政问题———集体物品及其联结的共同体、共用池和委托代理问题———的解决，最终必须是“绩效的解决”和“关系的解决”；易言之，只有在稀缺资源得到充分利用的同时，社会才能够以比较没有明显利益冲突的方式组织和运转起来，财政问题才能被看作解决了。 （作者单位：中央财经大学）